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——最好的政策与最差的执行
作者 黑龙江省绥化市张军
【概 述】黑龙江省民办教师遗留问题有其特殊性。从省级层面来说，黑龙江省与民办教师相关政策的制定在全国来说几乎是最规范的。所有的文件都和国家文件配套，政策体系较为完备；在民办教师“关门”时间上（民办教师截止日期），黑龙江省与国家的86年关门时间是一致的，不像某些省把关门时间提前到80、81、82、83等年份；在民办教师转正的标准上，指标是非常充足的，几乎达到了应转尽转，不像有的省在文件制定上规定只转优秀的，也不像有的省特意提高学历门槛，要求小学老师也要达到大专学历才能参加考试。在离岗民代教师补偿上，黑龙江省是少数发放了一次性补贴的省份；在解决民办教师遗留问题方面，黑龙江省是最早提出“一人一案一策”指导方针的省份，也是第一个系统地用15条政策解释回答民代教师诉求的省份。可见，从省级层面上，黑龙江省政策制定水平是比较高的，按理是不会出现民办教师遗留问题的，但事实上黑龙江省恰恰是民办教师遗留问题比较严重的省份。
究其原因在于：这里有最好的政策，却有最差的执行。
一．对民师发放任用证没有统一规定、补助费执行混乱
自78年确定民办教师编制后，有两次全国性的整顿，一次是以国家教委83年教计字14号文件为标志，全国中小学（包括中专）定岗定编，在黑龙江省由黑教人字84.54号文件启动教师整顿，黑教劳联字85.11号文件核定编制控制数，黑教劳联字86.79号文件关门形成一个完整过程。84.54号文件要求：“民办教师调整后的编内缺员，可由县区教育局从编外民办、临时代课教师和社会青年中，通过政审、业务考核、文化考试……择优录用的办法进行补员……新补充的民办教师，要实行一年试用期 制度，……工作期满一年后，经考核胜任教育教学工作的，可确定为正式民办教师，发给民办教师任用证书和补助费”，但是各地在执行中却各有千秋，有的地方发放了任用证，却不发补助费；有的地方不仅不发补助费，还在任用证上留个尾巴，注明“自用”，不知何意；有的地方不发任用证，更不发补助费，而是用准聘证和试聘证代替，然而在黑教委劳联字（86）79号文件中，省里统计到的数字却是82329人，这是一个很庞大的数字。黑龙江现在民代教师登记数才18万人，已经囊括了60年代到2000年间所有的没有转正的民代教师数目，黑龙江86到2000年期间民师转正总数也就2万多一点，即使扣除期间有一些辞职的民师，被侵占的民办补助费指标也要达到几万个，从省里得到的报表看，缺员补员的都得到补助费了，实际上这些老师得到的只是各类的证，却没有得到补助费。黑龙江省民办教师遗留问题由此起源。
二．民办教师工资中国家补助部分各地执行混乱
自86、87开始，各地实行财政包干制度，由教育局及各地中心校侵占的民办补助费必须要上交县乡财政，这样各地才开始大规模地下发补助费到教师头上，有的市县按考核下发，有的市县通过全县统一考试下发，这一过程从87年一直持续到91年。
省里对这一情况是了解的，所以在86.79号文件中要求“各地对民办教师队伍要认真清理整顿，凡未经教育局批准任用的民办教师，要坚决退回去”，也就是说，民办教育必须经教育局批准任用，但并没有以补助费作为必要条件。同时要求转为公办教师的空额不再补充，并没有限制其它自行减员的补助费空额的补充。91年时发布了黑教劳联字91.52号文件，第13条规定，“因内招、录用、自动离职、解聘等原因减少民办教师后，均不准增加和补充享受国家补助费的民办教师，也不许学校和乡村再自行采用民办教师”，这也是间接地承认了87年到91年期间各县所发的民办补助费是合格的，并要求以后不能继续发放，但各市县有的仍然继续发，有的一直发放到98.5号颁布时。84.54号要求发放补助费时各地不执行，91.52号文件要求停止颁发时各地也不执行，黑龙江省的教育政策执行力可见一斑。
三．本省出台的有关民师文件也未认真执行
黑教劳联字91.52号文件全称是《黑龙江省民办教师管理若干问题暂行规定》，这是黑龙江省唯一的一个关于民办教师的法规性文件，明确了省、地、县民办教师管理的不同权限，也是91-93年间民师整顿定编的依据，它颁发时间在国家92.41号文件之前，但在内容上，却完全体现了92.41号文件的要求甚至更细致，可以看成黑龙江省政策水准的代表作。然而今天政府解读政策几乎不提这一文件，因为提这一文件，就要肯定87-91期间获得民办证的合理性；老师维權也不提这一文件，因为害怕否定91年后获得补助费的合理性。省里法规性的文件落到如此尴尬境地，黑龙江省政策执行力可见一斑。
四．经过本省历次整顿后民办教师都享受了86年前民办教师补助
教人92.41号文件确定了当前和今后一定时期内民办教师工作总的指导思想是：适应教育事业发展的需要，减少数量，提高质量，改善待遇，加强管理，统筹解决民办教师问题。其中的政策设定逻辑是：只要通过92.41号文件整顿的教师，一定是符合国家86.189号文件的。至于黑龙江省来说，只要是通过了91-93期间的民办教师整顿，获得任用证和职称证书，一定是符合黑教委劳联字（86）79号要求的，是享受86前的民办补助费的教师。正是基于这一逻辑，黑龙江省才在黑86.79号文件出台将近十年后的黑人联字[1995.]9号文件《关于一九九四年度农村中小学录用公办教师有关问题的通知》提出“86前享受民办补助费”这一条件，是因为省里对86.79之后的省91.52号文件、国家92.41号文件、省93.192号文件主导的一系列教师整顿都是认可其成果的，这期间通过教师整顿并评定上职称的教师，都是享受86前民办补助费的教师。
忽略政策的连续性和黑龙江省的省情，把86前享受民办补助费理解为实际领取86前民办补助费，不是政策素养太差，就是别有用心。
五．在执行中央民转公政策中，大量市县暴露出地方主管机构通知不到位，信息不畅，甚至人为遗漏考试转正通知，造成民师遗留问题
国家97.32号文件出台后，黑龙江省配套文件是98.5号文件，明确：“我省有1986年前享受国家补助费民办教师50000余人，从98年到2000年底，3年共安排“转、招”指标3.1万人”。省里从指标上预留下了足够的政策空间，在各县落实时则是各有千秋。绝大部分市县考虑到民办补助费发放的晚是县乡人为造成的，所以不管得证费早晚都视为86前享受到民办补助费的，允许参加转正考试。存在遗留问题的十多个县市情况各有不同。有的县、有的乡因为撤乡并镇，导致这个乡的9名老师没能参加考试，有的县某些乡对中学通知了，小学没通知，导致小学老师合乎条件的没转；有的县在通知时要求：86前得到民办补助费的必须给转，86后得到民办补助费的要本人前往县里报名审查。结果有的乡通知了，有的乡没通知。于是通知到的乡老师自己到县里报名，于是转正了。有的乡中心校出具了占用补助费的证明，于是这个乡86后得补助费的也转正了。有的乡没有通知，导致86年前获得任用证，但没得到补助费的省级骨干校长也没能转正。
六．由于个别主要干部腐败，监管失职失责，造成各地挤占合格民师指标，或是直接由县教育局的亲属挤占民师转正指标转正为财政供养人员
完全按照双86一刀切的县市并不多，主要集中在绥化市五县和哈尔滨市的呼兰县。其中海伦、肇东两县86后得证民师被一刀切清退的达500多人，占黑龙江省民办教师遗留问题总数1/4。绥化市曾因马德买官卖官案震动全国，马德1996年任绥化行署专员，2000年任绥化第一任市委书记，他的从政高峰期与民转公的高峰期是相一致的。他在任期间大肆买官卖官，疯狂敛财2385万余元，所涉及的领导干部达到260多人，绥化市50%以上的处级干部都有牵连。马德捞到的最大一笔“官财”是在2000年11月，海伦市市委副书记王学武给了马德50万元人民币，以求在职务晋升上提供帮助。肇东也有主政官员被查。呼兰县（后来成为呼兰区）自90年代以来，黑恶势力猖獗，2019年6月10日以来国家督办呼兰区打黑除恶，现任或曾任职哈尔滨市呼兰区的14名官员，被指为黑社会集团充当保护伞密集落马，这其中就包括呼兰的前书记及区长。这些市县或是和某校合作办学进行利益输送，以此挤占合格民师指标，或是直接由县教育局的亲属挤占民师转正指标，如庆安县，庆安县的民办教师曾经搜集了翔实的证据举报，并得到中纪委的重视。
据黑龙江98.60号文件公布的民转公人数为12000人，按照98.5号文件指标数，应该还有19000人没转，然而省里要求各县上报应转人数时，全省只上报了546人，理由是没有需求。然后呢，然后就“没有然后”了。
七．大约13000名合格并享受国家补助的民办教师未能转正入编
3.1万人－1.2万人－546人－内招和骨干教师培养4000人约等于13000人，也就是说，有大约13000名1986前享有民办补助费的在应转范围内的教师没有转正，下面市县撒谎时面不改色，省里听到时一笑置之。13000名民办教师15年以上的忠诚和奉献，13000名民办教师的教育生涯，真的可以如此虚掷？
在这1.3万人中，也许有已经辞职仍然按在职报的人数，有够条件发放补助费却没有颁发的人数，如果说这两类不好核实的话，那么已经通过了92年的教师整顿，持有任用证和职称证书、享受补助费的二千多名合格的民办教师，又有什么理由不允许参加考试而给予清退？迟发补助已经伤害一次了，难道还要以此为理由进一步伤害吗？由贪腐官员和黑恶势力造成的苦果，怎能由只知道教书的民办教师承担吗？
八．20年离岗民办教师现状
20年来，这些民办教师倾尽贫乏的家产，冒着不断的被打圧、拘留，奔波在维權路上，有的市县对民师的答复是“我们县没有执行84.54号文件，不存在缺员补员”，那么，没有84.54号的整顿，如何有后来的定编？如何执行86.79的关门？一级Z府可以这样信口雌黄？省教育厅接待信訪的官员回答是：你们的问题是市县造成的，我们也不能逐一核查，即使市县报上来的是放猪的，我们也一样给批。
痛哉斯言。中央一再强调省级是解决民办老师问题的主体，这样的态度如何体现主体责任，主体使命？如何能有主体作为主体担当？如何体现教育政策的执行力？
九．广大民师渴望黑龙江对离岗民师有一个理想的结局
万幸的是黑龙江省政府依然没失底线，尽管一些市县上书要求省里为他们错误清退合格教师的事实给予背书，省里始终没有给予支持，而是承认了有证民师维權具有一定的合理性，要求因为各市县的原因造成民办教师应转未转的，要有切实可行的解决方案，在这方面，黑龙江省的望奎和甘南已经走在前面，让黑龙江省的民办教师看到了渺茫中的希望。
由于省里政策没有得到有效执行，使黑龙江民办教师遗留问题复杂多样，错综难解，这更需要为政者的政治智慧和执政能力。没有任何的底线比解决民师的疾苦，保证百姓的权利不受侵犯更为底线，没有什么目标比正义的伸张更加高尚，祈愿黑龙江省民办教师遗留问题能依法依规地得到解决，为龙江社会生态多一缕清风和正气。
特别声明：本文作者系黑龙江绥化市海伦离岗民师张军，请托本编者和平战士编辑整理，分标题系本编者依据核心段意所加。原文案例内容真实性、准确性、正确性由原文作者负责，与本平台以及本编辑者无关。文件引用不符合公文写作格式，未作修改，敬请谅解！如有侵权请留言。
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编者：和平战士
2020年8月24日
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